Тексты книг принадлежат их авторам и размещены для ознакомления Кол-во книг: 2249, статей - 0

Разделы

Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право
загрузка...



загрузка...

§ 1. Предмет и пределы надзора

Надзор за исполнением законов (общий надзор) нередко определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в сфере государственного управле­ния. Это неточно. Помимо обеспечения законности в сфере го­сударственного у правления общий надзор распространяется также на сферу местного самоуправления, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, органы управ­ления негосударственными структурами.

Надзор за исполнением законов составляет ведущую от­расль прокурорского надзора. С его помощью реализуется наи­более широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, единства и укреп­ления законности, защиты прав и свобод человека и гражда­нина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Надзор за исполнением законов является наиболее эф­фективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере — обеспечения за­конности. Он свободен от ведомственных и местнических вли­яний, вследствие чего объективно исходит из общегосудар­ственных задач.

Данное направление деятельности российской прокурату­ры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлин­ного, отвечающего условиям жизнедеятельности федеративно­го государства суверенитета субъектов Российской Федерации, предотвращению сепаратистских тенденций.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуа­цию в обществе, способствует нейтрализации негативных яв­лений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ из-за несовершенства их правового обеспечения.

Общий надзор прокуратуры охватывает наиболее широ­кую область правовой действительности, связанную с практи­кой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. Предпи­сания законов, исполнение которых отслеживается прокуро­рами, относятся к правовым сферам, регулирующим более со­рока видов различных общественных отношений.

Следует также иметь в виду, что надзор за исполнени­ем законов оказывает наиболее заметное воздействие на об­щее состояние законности в стране. В общем надзоре заклю­чена основная часть профилактического потенциала прокура­туры. Он имеет дело с нарушениями законов, которые, по су­ществу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку широкого диапазона правонарушений, и в первую очередь, преступного характера. Своевременное выявление и пресече­ние такого рода нарушений законов способно позитивно вли­ять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Феде­рации". В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и ис­полнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственны­ми комитетами, службами, иными федеральными органами ис­полнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправле­ния, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителя­ми коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых ука­занными органами и лицами.

Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идет о различных проявлениях единой по своей сути на­правленности надзорной деятельности на решение определен­ного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государствен­ной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций является одной из форм исполне­ния законов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стрем­ления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристи­ки надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона о прокуратуре понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятель­ность по осуществлению содержащихся в них предписании, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следо­вание установленным законом запретам, воздержание от дей­ствий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порожда­ющих юридически значимые последствия, материализуются возведенные в закон воля и интересы российского народа. Че­рез них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Законом о прокуратуре совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В нее, как видно из их перечня, представленного в ст. 21 Закона, входят: феде­ральные отраслевые органы исполнительной власти; законо­дательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправ­ления; органы управления и руководители государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорс­кого надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999г., который устранил допущенную в первоначальной ре­дакции Закона "О прокуратуре Российской Федерации" ошиб­ку, выразившуюся в невключении в него коммерческих и не­коммерческих организаций. Это, как известно, серьезно ос­ложняло процесс осуществления прокурорского надзора на ни­зовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совер­шение основной массы правонарушений.

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие за­конов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосред­ственно зависят целенаправленность и профессиональная оп­ределенность надзорной деятельности прокуратуры.

Закон о прокуратуре (ст. 1 и 21) устанавливает, что про­куратура осуществляет надзор за исполнением законов, дей­ствующих на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Федерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Федерации.

Особо следует сказать о главном законе страны — Кон­ституции Российской Федерации. Закон о прокуратуре — За­кон СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.), Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (1992 г.) не содержали специальных указаний на осуществление про­куратурой надзора за соблюдением основного закона страны, хотя это презюмировалось и надзор за исполнением конститу­ционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответ­ствующих положений в законе порождало известную неопре­деленность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлении. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия основ­ного закона страны.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнени­ем которых осуществляет прокуратура, относятся междуна­родные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной ча­стью ее правовой системы. Причем они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законода­тельством. Как сказано в Конституции РФ, "если международ­ным договором Российской Федераций установлены, иные пра­вила, чем установленные законом, то применяются правили международного договора". В числе актов международно-пра­вового характера несомненного внимания прокуроров заслужи­вают: Конвенция МОТ № 111 (1958 г.), Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и др.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения зако­нов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением законов не только законов, но и под­законных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимо­сти подзаконных актов к предмету прокурорского надзора ого­варивается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода под­законных актов указанные органы имели бы специальные пол­номочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган над­зора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях она, по существу, лишилась той фак­тической базы, которая позволяла видеть актуальность распро­странения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуман­ной, эффективной работы законодательных учреждений стра­ны и потому нет необходимости для замещения законов акта­ми, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с се­рьезными проблемами практика прокурорского надзора в це­лом не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значи­тельной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзо­ра исполнения нормативных подзаконных правовых актов раз­личных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу проку­роров, такой подход к пониманию сущности надзорной дея­тельности не может ее не дискредитировать.

Не следует забывать, что прокуратура является феде­ральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюде­нием Конституции РФ и исполнением действующих на терри­тории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о проку­ратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе о прокуратуре и международные нормы и принципы и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений, они по существу приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признается при­оритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают кон­кретизацию отдельные положения законов, излагаются прави­ла, определяющие механизм исполнения законов, формулиру­ются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, бе­зусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за ис­полнением подзаконных актов, все-таки нет сколь-нибудь до­статочных оснований. Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других органов, в первую очередь, ор­ганов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполне­нием подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, воз­ложение на нее не свойственных ей функций. Нельзя не счи­таться также с тем, что подзаконные акты — это акты законоисполнительного характера. Также не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэто­му прокуратура, в силу своего государственно-правового ста­туса, обязана осуществлять надзор за законностью подзакон­ных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка закон­ности действий и актов субъектов правоприменения. В отноше­нии действий, как правило, сколь-нибудь заметных трудностей в практике прокурорского надзора не возникает. Во-первых, с действиями прокурору приходится иметь дело не так уж часто; во-вторых, в законе обычно пределы допустимых дей­ствий определяются достаточно точно и конкретно через ме­ханизм распределения прав и обязанностей субъектов право­применения и этим же целям служит фиксация в законе пра­вовых последствий, мер ответственности при нарушении ус­тановленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о про­куратуре. Изучение практики прокурорского надзора позволя­ет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наибо­лее часто наблюдаются факты издания правовых актов на ос­новании закона, регламентирующего иные, нежели отражен­ные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетель­ствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являть­ся средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Другой не менее распространенной разновидностью несо­ответствия правовых актов Закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недейству­ющим или утратившего силу закона. Здесь причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответ­ственно обоснования заведомо неправомерного решения, фик­сируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта Федеральному закону может указывать нарушение установ­ленных законом процедурных требований, определяющих по­рядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, фор­мы, сроков издания правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории про­курорского надзора вопрос о пределах общего надзора рас­сматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осу­ществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Этими тремя параметрами можно и ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурор­ского надзора и их знание способно обеспечить единство под­хода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения преде­лов прокурорского надзора.

Вопросы о границах прокурорского надзора, по другим параметрам должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзо­ра определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверж­дению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей тер­ритории страны. Главным критерием оценки прокуратурой де­ятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от тре­бований закона и требовать устранения правонарушений, при­чин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится поэтому только та часть деятельности объектов над­зора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе о прокуратуре, прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоя­тельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора администра­тивных полномочий. Прокурор не вправе и не должен прини­мать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствую­щих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализа­ции определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситу­ациях независимого положения прокурора, а с другой — обес­печения профессионального подхода к решению вопросов вос­становления законности.

Лучшие книги

Введение в право - П. Сандевуар.
Господарське право України - В.С. Щербина.
Основи римського приватного права - Є.М. Орач, Б.Й. Тишик.
Жилищное право - О.А. Городов.
Государственное и региональное управление - Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов.
Адвокат как субъект доказывания в гражданском и арбитражном процессе - А.А. Власов.
Защита в советском семейном праве - З.В. Ромовекая.
Использование специальных знаний при установлении фактических обстоятельств уголовного дела - В.Д. Арсеньев, В.Г. Заблоц
Идентификация при расследовании преступлений - В.Я. Колдин.
Правоохранительные органы. Конспекты лекций - Р.А. Беленков.
Государство и местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия - Е.М. Ковешников.
Организация управления оперативно-розыскной деятельностью - В.П. Хомколов.




 
polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2009 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.